案 由：建议哈尔滨新区深化深哈飞地模式

提案者：姜再学

提案内容：

根据《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发〔2016〕62号）和《黑龙江省人民政府印发贯彻落实〈关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见〉若干措施的通知》（黑政发〔2016〕41号）的指导精神，哈尔滨市为确保与深圳市对口合作取得实效，结合哈尔滨市的实际情况，已制定了《哈尔滨市与深圳市对口合作行动计划》（2017-2019年）。

自2015年12月16日，国务院以国函〔2015〕217号印发《关于同意设立哈尔滨新区的批复》，同意设立哈尔滨新区以来，哈尔滨市按照党中央、国务院决策部署，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，本着进一步释放改革红利，增强开放动力，激发创新活力，畅通对外贸易通道，搭建国际合作平台，构建外向型产业体系的原则，力争将哈尔滨新区建设成为中俄全面合作重要承载区、东北地区新的经济增长极、老工业基地转型发展示范区和特色国际文化旅游聚集区，并取得了一定成效。哈尔滨新区受到党中央、国务院的高度关注和政策倾斜。然而哈尔滨新区的发展，仍然存在过度依赖土地财政、存量经济复制以及增量产业不足的状况，并没能打破传统的运营管理模式，没有激活新区的发展热情，亦没有充分发挥和利用哈尔滨得天独厚的地理优势、环境优势和政策支持。哈尔滨新区的经济发展依然缺乏持续发展的动力，与党中央、国务院、省委、省政府对哈尔滨新区发展的要求以及市民对哈尔滨新区的期许尚存在巨大的差距。

为此，建议充分利用深哈作为对口帮扶城市的国家政策，在深哈合作高新技术产业园区基础上深化飞地模式，设立深哈特别合作区。具体原因有以下几点：

哈尔滨新区是国务院批复设立的国家级新区之一，总规划面积达493平方公里，区位条件优越，科技和产业基础比较雄厚，生态环境优良，对俄合作历史悠久，战略地位重要。国家对发挥新区龙头作用带动东北振兴承载了很大的期望，如果发展模式得到国家层面认可，政策倾斜空间较大。

深圳是国务院定位的全国经济中心城市和国际化城市、国家创新型城市、国际科技产业创新中心、全球海洋中心城市、国际性综合交通枢纽，中国三大全国性金融中心之一。深圳市的总面积不到2000平方公里，远远无法满足其自身发展需求，虽然已经建立深汕合作区，但依然有扩大土地使用和降低土地成本的需求。

由于近年来东北经济的持续下滑，以及营商环境等问题导致创新创业裹足不前，产学研严重脱节，而深圳一直是改革开放、创新创业的龙头，两地互补、融合空间巨大。

哈尔滨工业大学在深圳有分校，可以成为二者联动的纽带，新区可以成为哈工大深圳校区产学研转化基地的基础，为双方提供学术交流机会，满足资源互补，增加资源、人才和信息的交换及快速及时的流通，从而推动哈工大哈深两校的紧密度乃至两座城市的交流与合作深度，以达到合作共赢互利互惠共同发展。

哈尔滨市拥有各大高校，人才资源充盈、人才分布均衡，不乏国家级高质量人才，表面看闯劲不缺，实则是缺乏良性的发展机制，通过深度飞地模式，有望释放改革活力，并发挥鲶鱼效应改善政府机关的官僚作风。

深哈合作高新技术产业园区只是深哈两地产业方面的对接，不能有效发挥代表深圳精神更深层面的深圳机制所能带来的引领、示范作用。

基于以上原因，为促使深哈特别合作区能尽快推动并最终实现，建议本着让利、互利、长期、合法等原则实施推进：

一、在不改变哈尔滨新区土地行政属地所有权的基础上，让渡管理权，交由深圳一方全权管理，决不能实行齐抓共管模式，为深圳提供充足且自由的发挥空间，吸引更多深圳的企业来哈发展。

二、确保新区提供的飞地面积足够大，并保证合作期限要足够长。哈尔滨新区要表现出诚意，深圳才会来，给哈尔滨带来机遇，也给深圳腾挪出发展时间和空间。

三、建议省或市级人大通过地方法规，保障深哈特别合作区的合法性，为深圳企业及创业者提供合法且安全的创业环境，保证其合法权益，为吸引更多优秀的深圳企业驻哈提供优质便利的营商环境。

四、合作区与新区建立联动机制，明晰主导产业和配套产业联动规划发展，形成两地一体化发展模式。

五、建立特别合作区对接科研院所的合作平台，发挥合作区筑巢引凤的功能，在留住本地人才和毕业学生的同时，也要辐射全国人才来哈尔滨创业、安家，以产业振兴带动人才振兴，实现哈尔滨的长足发展。

承办单位：松北区人民政府

答复内容：

按照市委、市政府关于深哈对口合作的工作部署和统一安排，一年来，哈尔滨新区深入贯彻落实习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上重要讲话精神和考察黑龙江的重要指示精神以及国家、省市对深哈合作的要求，充分发挥深圳和哈尔滨两市的比较优势，高度重视飞地经济建设，把“飞地”视为引领新区突破现有体制机制束缚、转型创新发展的重要抓手，带土移植“深圳经验”，进一步推动哈尔滨新区对标深圳，增强市场意识和竞争意识，激发内生活力和动力，聚焦成果落地。这与再学委员提出的6点原因分析和5点意见建议不谋而合。

（一） 新区推进深哈合作的基本情况。一年多来，全市在深哈合作中总计签约项目114个，总投资967.3亿元，其中31个项目已完成投资61.1亿元，哈尔滨新区签约项目和总投资额均占全市的一半以上，领航深哈合作。上半年，新区推动深圳（哈尔滨）产业园科创总部、宝能国际经贸科技城、深圳书城等项目签约落地。松北（深圳龙岗）科技创新产业园已有117家企业入驻。以哈尔滨深圳产业园区为示范，以能复制皆复制为原则，派专人赴深圳学习了新型产业用地、招投标评定分离等先进经验，做好深圳模式的“带土移植”，在经省政府即将批复实施的《哈尔滨新区总体规划》中，明确规划以深圳（哈尔滨）产业园区为牵动，打造新一代信息技术、数字经济和新材料的战略性新兴产业高地。

（二） 深圳（哈尔滨）产业园区基本规划建设情况。 “共建合作园区”是《国务院办公厅关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案的通知》（国办发〔2017〕22号）的重点任务之一，按照“鼓励东北地区与东部地区合作发展‘飞地经济’，探索跨地区利益分享机制”的要求，经两市多轮沟通协商，明确了“飞地经济”的基本框架。“飞地”位于绕城高速和王万铁路线之间区域，总规划面积约26平方公里，封闭管理面积1.53平方公里，首期启动面积约20万平方米。首期启动的20万平方米，建设科创总部项目。计划投资39.4亿元，建筑面积约49万平方米，是“飞地”的“大脑中枢”，建成后将成为深哈合作科技创新的策源地。一是规划情况。已初步完成产业园26平方公里总体规划、封闭管理区1.53平方公里城市规划、首个启动项目20万平方米建筑方案，旨在将产业园区打造成为哈尔滨市体制机制创新区、东北地区与粤港澳大湾区紧密合作的先导区、黑龙江面向东北亚开发开放的引领区、对标国际一流营商环境的高地。二是产业体系。26平方公里构建“4+1”产业体系，打造新一代信息技术、新材料、新能源、智能制造及现代服务业；1.53平方公里构建“3+1”产业体系，发展新一代信息技术、新材料、智能制造、科技创新及服务业。首期20万平方米将围绕“飞地”产业体系，对标深圳，构建研发设计、孵化创新等产业运营服务体系和生态，打造第四代现代化产业园区，建设内容包括展示中心、孵化平台、加速平台、党群服务中心、企业服务中心、人才公寓、商业配套、总部办公等业态。三是政策体系。在充分借鉴深圳经验的基础上，目前已初步形成“1+1+4+N”政策体系框架。第一个“1”即《关于支持哈深产业合作园区发展的若干意见》，重点关注科技创新、人才吸引、资金支持、营商环境、体制机制创新等方面；第二个“1”是《哈深产业合作园区发展专项资金管理办法》，确保支持产业发展的相关补贴资金能顺利兑现；“4”即围绕招商引资、科技创新、企业发展和人才制定4个普惠型政策实施办法；“N”为落实“1+1+4”的相关配套措施，即指：除直接引用深圳市《国有建设用地使用权作价出资管理办法》、《招投标评定分离管理办法》、《新型产业用地（M0）管理办法》等政策外，聚焦重点产业、细分领域或专项问题，在普惠型政策基础上制定若干专项政策。按照深圳方的建议，其中需在6月底前完成以下7个政策措施：土地作价出资，新型产业用地（M0），招投标评定分离，人才发展，招商引资，高质量发展，科技创新等管理办法。根据园区发展情况，成熟一个，实施一个。四是运营团队。根据两市对口合作工作的要求，特建发集团、哈水投均成立了项目筹建办，其中特建发集团专职10人，哈水投专职8人，专项推进相关工作。目前，深圳（哈尔滨）产业园区首期科创总部项目已完成土地出让工作，即将开工建设。

（三）借力“飞地”经济开展工作情况。一是总结梳理深圳的政策制度。围绕深圳出台的政策文件和制度安排，对标新区在行政管理、城市治理、产业发展和园区建设等方面的短板，靶向研究，积极推动“深圳经验”转化为“哈尔滨实践”。目前，新区已经对有关文件进行了系统梳理，建立了“工具箱”，部分政策已经进行了复制或结合实际试运行。逐步建立用规范性文件搭建制度框架，用政策性文件支撑制度内容的行政体系。二是复制推广深圳经验。以哈尔滨深圳产业园投资开发有限公司的建设项目为试点，积极推进“评定分离”等制度改革，原来需要20天的项目勘察与建筑设计招标工作，按照深府〔2015〕73号文中对不要求投标人编制技术标书，不进行技术标评审的项目采用简易招标程序方式后只用7天，极大地缩短了时间周期，为建设领域创造良好的营商环境走了关鍵“一步”。参照深圳产业用地供应模式，探索新型产业用地M0供地方式，完成新区新型产业用地M0挂牌出让3宗。三是加强学习培训交流。开设青年干部培训班。哈尔滨新区与深圳大学合作，把深圳经验和深圳氛围带入新区青年干部当中。于2019年5月17日开设哈尔滨新区首届青年干部培训班，哈尔滨新区江北一体发展区600余名青年干部参加培训。另一方面，创新人才培养机制。哈尔滨新区管理委员会与一带一路国际合作发展 (深圳) 研究院签订了《合作框架协议》，明确了以课题牵动模式开展合作研究的新区干部人才培训机制。成立博士后流动站。与深圳大学合作成立一带一路国际合作发展(深圳)研究院哈尔滨新区分院、深圳大学理论经济学博士后科研流动站哈尔滨新区博士后合作研究基地。

下一步，我们将继续按照委员提出的意见建议。在大湾区背景下，重新审视深哈合作和龙粤合作。粤港澳大湾区对标国际、与世界一流接轨的顶层设计让深圳一直勇立在改革开放和产业革命的潮头，深圳融入世界一流湾区、打造一流产业带和产业集群的产业布局和制度安排，都为哈尔滨提供了难得的共享机会。我们要结合实际，学就要学最新的、学就要学最优的，在大湾区建设背景下，要找准新的坐标定位。“9+2”城市群之间的协同发展、制度建设、政策扶持、要素流通、创新引领、资源配给都将对我市全面振兴、全方位振兴提供重要借鉴，是下一步落实战略定位、推动黑龙江高质量发展、推动东北振兴、发挥好龙头作用的关键。建议市里组织专班启动粤港澳大湾区建设背景下推动我省和我市全面振兴全方位振兴发展的课题研究，为省市推进南北合作提供借鉴。进一步细化深哈合作的内容。深哈合作两年多来取得了很多成果，值得肯定。下一步，需要进一步细化合作内容，实行专项推进。要积极创新合作发展的模式和路径，聚焦行业、聚焦专项来推动深哈合作向纵深发展。建议充分把握深哈两市的优势资源，寻找契合度和互补点，按照行业内容来具体策划、具体实施，推出几个具有实质内容的专项工作，比如农业专项合作、科创专项合作和园区专项合作等，提升合作的带动性和示范效应。把“飞地经济”模式作为深哈合作的突破口。建立在区域共生共赢基础上的“飞地经济”发展模式是区域发展中一个非常值得肯定的新的发展方向，是一个最好的全面复制经验的平台，不单单引入了产业项目，还通过产业项目建设倒逼体制机制创新。近年来，深汕模式、深广模式成功探索出政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作模式，取得了积极成效。建议高度重视和支持“飞地经济”采取超常规模式，先破后立，先行先试，试错发展。最大限度的解放思想，整体移植深圳制度，创新体制机制，改善营商环境，做到飞地内的机构即为深圳机构、飞地内的政策即为深圳政策、飞地内的服务即为深圳服务，全面开放培育深圳“土壤”，用深圳的“土”种深圳的“花”，结哈尔滨的“果”，促动哈尔滨市实现弯道超车，带动全省发展。以服务深哈合作产业项目为牵动，打造最优营商环境。打造最优营商环境需要标杆、载体和突破点，近年来，深圳认真贯彻落实习近平总书记赋予深圳“率先加大营商环境改革力度”的光荣任务，深度融入粤港澳大湾区建设，在打造服务效率最高、法治最完善、管理最规范、市场最具活力、综合成本最佳的国际一流营商环境，打出了一套改革组合拳。深哈对口合作是纽带，我们建议对标深圳打造最优营商环境，以深哈对口合作的产业项目为牵动，以构建升级版的深圳企业服务中心为载体，进行点对点的优化服务，从而在优化营商环境上作出示范，为全省全市提供可复制推广的经验。