关爱老人情暖夕阳 鼓励引导社会力量参与居家养老服务

市政协就推进政府向社会组织购买居家养老服务工作建言献策

　　1997年，哈市先于国家两年进入老龄化社会。截至2017年底，我市60岁以上老年人口已达到204.2万人，占总人口的22.1%，分别高于全国、全省平均水平4.8个和3.3个百分点，并且未来人口老龄化还将呈加速发展趋势。此外，全市空巢老人已经达到老年人口总数的50%以上，高龄、空巢的特征越来越明显。

　　积极应对人口老龄化、加快发展养老服务业、不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是各级政府必须重视并应采取强有力措施加以解决的一项重要工作。政府购买居家养老服务，是指各级政府依托社会力量，为居家的困难老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等解决基本生存和生活问题的一种公共服务形式，是我市发展社区服务、构建社会化养老服务体系、推动养老服务业发展的一项重要工作。自2008年至今，此项工作在我市已开展10年。

　　多年来，市政协先后就“政府购买社区养老服务”“推进居家和社区养老服务工作”等进行深入调研、开展议政协商，为助推政府购买居家养老服务工作进一步开展作出积极贡献。今年，市政协社会和法制委员会组织部分政协委员，对我市政府向社会组织购买居家养老服务情况进行专题调研，并形成调研报告。《报告》建议：应全面规划设计养老服务工作发展规划，完善法规和政策体系，建立分类分层次的服务项目和服务标准；确保政府购买居家养老服务资金投入到位，统一归口各部门购买养老服务政策，完善社会组织培育扶持机制；委托专业机构开展调研，公开购买服务具体项目和内容、规范政府购买养老服务流程，引入专业评估机构、行业管理组织和专家等第三方力量，让老年人安享幸福晚年。

　　发展现状

　　连续四年对政府购买居家养老服务标准进行提标扩面

　　“十二五”期间，市政府紧紧围绕“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，多种形式并存，覆盖城乡”的养老服务体系建设，持续加大财力投入，大力推动全市养老事业发展；2008年，在全市开展了“以老年人需求为驱动、以项目为载体”的政府购买服务实践，每年通过政府预算，以招标方式向公益性社会组织购买居家养老服务，积极扶持和引导社会力量成为提供居家养老服务的主体。

　　强化政府购买养老服务顶层设计

　　我市印发了《关于制定老年人照顾服务项目实施意见》和《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，落实了《哈尔滨市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》要求，出台了关于社区居家养老服务设施建设运营、老年人宜居社区建设、农村养老服务体系建设等指导意见，以及关于试点资金的使用和政府购买居家养老服务提标扩面等文件。

　　初步形成为特定老年群体购买居家养老服务制度

　　2008年，我市出台《关于开展居家养老服务工作的实施意见》，要求建立政府购买居家养老服务制度，规定居住且户籍在本市城区的65周岁以上（含65周岁），家庭月人均收入在490元以下的独居老人可享受每人每月100元的居家养老服务。2011年，我市出台《关于在全市郊区农村开展居家养老服务工作的通知》，将城区农村享受低保待遇70周岁以上失能、半失能及重度残疾的独居老年人纳入政府购买居家养老服务范围，服务标准为每人每月50元。

　　自2011年起，我市已连续四年对政府购买居家养老服务标准进行提标扩面，并于今年7月1日起再次提标扩面。截至目前，居住且户籍在本市市区的4000余名65周岁以上的城乡低保家庭、低收入困难家庭和低收入家庭的独居、空巢、失能半失能及重度残疾的独居老年人享受到政府每人每月200元的居家养老服务。2008年至2017年的10年间，市财政共安排资金2200余万元，向社会组织购买助餐、助浴、助医、助洁、助急等居家养老服务。

　　积极培育助老服务社会组织

　　为鼓励更多的社会组织参与慈善、养老等社区公益服务，市民政局于2015年出台相关文件，实行社区服务社会组织直接登记。目前，全市参与养老服务的组织及企业有600多家（包括养老机构），其中参与居家和社区养老服务的社会组织有60余家，居家养老服务产品覆盖六大类50多个品种，受益老人达到50万人。

　　严格规范居家养老服务行为

　　2017年，市民政局和市市场监督管理局联合编制出台《哈尔滨市社区居家养老服务标准（暂行）》，规范了行业服务标准，使社会组织、助老服务企业有章可循、有标准可依。同时，为了鼓励社会组织参与为老服务，尝试依托社区、引进专业化社会组织（或企业）开展养老服务。2017年，我市投入100万元用于购买社会组织承接的社区居家养老服务，制发了《哈尔滨市社区居家养老服务项目评定条件》，作为申报项目资金的基础要件。顶顶、寿之源、福寿阁等一批专业助老服务组织为社区老年人提供服务，得到广泛认可。

　　全面开展社区居家养老服务试点工作

　　通过开展居家和社区养老服务改革试点工作，我市逐步形成了以需求为导向，政府为牵引，企业和社会组织为主体，社区、社工和社会组织“三社联动”参与运营的居家和社区养老服务体系框架。通过培育一批专业服务组织、扶持一批龙头企业和社会组织、推出一批可持续可复制的居家和社区养老典型经验，我市居家和社区养老服务发展水平得到快速提升，居家和社区养老服务在养老服务体系中的基础地位进一步巩固，基本实现了在保障全市基本养老公共服务的基础上更好地满足老年人的多层次、专业化、个性化居家养老服务需求。

　　存在问题

　　工作力量不足、城乡发展不均衡

　　尽管我市在政府向社会组织购买居家养老服务方面进行了有益尝试，并取得了一定成效，但与先进地区相比，与日益增长的养老需求相比，在具体工作中还存在一定问题和不足。

　　基层工作力量不足

　　基层管理机构设置缺位，造成多科室既管也不管现象，有的区、县（市）甚至没有专门科（股）室、专门人员，经常是一项养老工作涉及区、县（市）低保、救济、社区建设、老龄等多个科（股）室，在一定程度上影响了工作推进。人员流动性大，业务能力难保证，由于实行代管方式，人员不固定、变动快，造成了政策落实有不到位的地方。社区工作人员少，老年人基础信息系统尚未发挥作用，部分社区工作人员一年只能录入13万多人的信息，与全市200万老年人口数量相比，工作进展缓慢。基层政府部门对人口老龄化认识不足，很多街道和社区观念陈旧，不想引进社会组织开展为老服务。

　　扶持政策力度不够

　　财政投入不足，资金投入总额与老年人口数量相比明显偏小，特殊困难老年人保障覆盖面窄，保障标准还不高。税费减免政策不完善，社区居家养老服务社会组织特别是小微企业，能够享受的优惠政策面还比较窄，优惠力度还不大。政府为居家老人购买服务的政策呈现“碎片化”，不便于养老服务的办理，不利于养老服务的购买及监管。

　　社会组织力量不强

　　发展规模不足，参与居家和社区养老服务社会组织的数量和规模与养老服务市场需求缺口较大，政府缺少职能委托对象，城乡发展不均衡。消费意愿不强，大多数老年人因生活理念、收入水平、消费能力等因素影响而不愿购买服务。专业化水平低，养老服务从业人员大多是“4050”人员、农村进城务工人员和下岗工人，年龄结构趋于老化，专业培训少，服务质量和业务技能普遍不高。

　　建议

　　建立分类分层次的服务项目和服务标准

　　加强顶层设计完善发展规划

　　应全面规划设计养老服务工作发展规划。编制全市养老服务设施空间布局规划，按照老年人口分布和需求情况，合理规划建设养老机构、社区居家养老服务站点；科学配置各类服务项目，满足老年人多元化、个性化养老服务需求。构建“政府主导、组织运作、社会参与、家庭负责”的养老格局，合理界定养老服务责任边界，政府担负政策制定、整体规划、服务监管、资金安排等职责，社会组织承担直接提供养老服务项目、培训服务人员等职责，社会、家庭和老人则应履行和承担起在养老问题上自身应尽的义务和责任。

　　应完善法规和政策体系。根据政府购买社会养老服务规划，从促进相关产业形成和发展，保障群体的确定、扩大及认定程序、服务项目和标准的确定，服务行为标准和规范的确定，相应硬件设施建设和管理标准，从业企业和组织的准入、监管、评估、退出机制的确定，供给侧与需求侧发生纠纷、事故责任的甄别和确定，相关保险和赔付等环节入手，制定配套的政策和法规，尽快将政府购买居家养老服务工作纳入法治轨道。

　　应建立分类分层次的服务项目和服务标准。加紧建立和完善全市人口信息库，尽快完善老年人基础信息系统，为下步制定和调整政策提供依据。打破部门和行业间数据壁垒，实现数据互通共享，同时利用好大数据分析，在此基础上对老年人基层情况和养老服务需求进行分类，针对不同的老人，确定政府保障人群和保障项目清单，建成多层次“无偿、低偿、有偿”的保障和购买体系。由社会组织（企业）提供专业服务，确保其微利运营。高端服务项目可由市场化方式运营，但政府要加强引导，支持相应企业发展，保证社会能够提供相应产品。加强基层养老服务管理部门力量配备，借助此次机构改革契机，配齐配强基层工作力量。

　　加大扶持力度，鼓励和引导社会力量积极参与养老服务业

　　应确保政府购买居家养老服务资金投入到位。将每年购买居家养老服务列为惠民行动，经费纳入财政专项预算，建立养老事业固定投入及总额逐年递增机制，并不断提高老年人享受政府购买服务的政策标准。政府购买居家养老服务标准应随着经济发展、物价上涨而逐年提高标准，以使更多的困难老人享受养老服务。

　　应统一归口各部门购买养老服务政策。将卫计委关于失独家庭的关照，残联对残疾人的养老优惠政策，一并整合下放到社区服务中心，设置养老窗口统一办理养老服务。整合多个部门的养老信息，由民政局牵头成立政府向社会组织购买社区居家养老服务综合机构，实行向社会组织购买社区养老服务的“六统一”，即统一归口养老服务办理、统一购买服务标准、统一购买招标运作、统一购买服务格式化协议、统一购买资金的划拨、统一购买服务质量的监管。

　　应完善社会组织培育扶持机制。设立社会组织发展专项资金、种子基金、政府奖励资金，免收各项行政事业性收费，对重点培育的社会组织给予减免税。在土地使用、办公用房、公共事业收费等方面,享有与同类公办机构的同等待遇，通过免费提供使用权或优惠租赁等方式为其提供场地保障。把社区养老服务需求与社会组织能够提供的养老服务进行对接，助其顺利找到实际项目。通过培训养老从业人员、发放养老护理服务岗位津贴、健全专业社会工作者技术职称评聘制度，提高养老服务人员的社会地位、薪酬待遇，从而扩大和稳定养老服务人员队伍并提高其专业化水平。鼓励资质强、信誉好、服务优的机构开展连锁经营，重点扶持壮大一批社会组织，以带动全市社会组织整体发展。

　　健全政府购买服务管理机制

　　应委托专业机构开展调研，根据社区老人的健康程度、经济条件对其养老需求进行评估、定级，作为落实各项补贴、设计服务项目等的依据。应公开购买服务具体项目和内容，规范政府购买养老服务流程，通过公开招标、竞争择优方式选择承接政府购买服务的社会组织，确保具备条件的社会组织平等参与竞争，增强招投标过程的透明性和公开性。应引入专业评估机构、行业管理组织和专家等第三方力量，加大服务项目管理、合同履约成效、资金使用效率等综合评价力度，将是否满足老年人的服务需求作为检验工作的重要标准，考核情况和评价结果作为以后选择社会组织和编制购买服务预算的重要依据。

　　稿源：哈尔滨日报　　作者：阴祖峰