一、哈尔滨市二次供水工作现状

　　2016年1月6日哈尔滨市发布了《关于加强道里等五个行政区二次供水设施建设管理工作的实施方案》，计划由政府出资，用4年左右时间对道里、道外、南岗、香坊和平房5区市政供水范围内的居民住宅小区二次供水设施（不含公企事业单位自管设施和消防设施）完成建设管理，构建权责明晰、建管一体、专业服务、规范管理的二次供水设施建设与管理新格局，解决供水最后一公里的水质安全问题。依据《方案》，我市将对实施范围内的居民住宅小区老旧二次供水设施进行改造，同步加强新建小区二次供水设施建设。

　　老旧二次供水设施改造用4年左右时间，分二期进行。其中，一期将利用1年左右时间，改造252个居民吃水困难小区的二次供水设施，撤并散、小泵站，解决11.9万户居民吃水难问题。同步实施水表出户11万块。

　　二期利用3年左右时间，改造613个、总长约1300公里管网破损、跑冒漏严重小区的二次供水设施，撤并散、小泵站，涉及45.5万户居民，并同步实施水表出户84万块。

　　依据《方案》，我市将建立二次供水智能调度监控系统，在线监测二次供水水质、水量、水压及泵站运行状态，实现信息化、智能化、实时化管理。同步进行老旧二次供水设施改造与居民住宅一户一表及水表出户改造。

　　鉴于供水企业在设施管理方面更加规范化、专业化，哈市鼓励今后原管理单位将二次供水设施移交给供水企业管理，由供水企业进行标准化管理、专业化运行维护，实现管水到户、按表计量、供水服务同网同质。

　　哈尔滨市完成全部二次供水设施改造需历时4年，预测经费为16亿元。改造工程量巨大，实施过程涉及入户摸底、设施移交、近百万水表出户等多个环节，共涉及居民近60万户。

　　根据我国《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》（建城〔2015〕31号）要求，二次供水设施改造的费用采用以政府、供水企业投入为主，居民合理分担的方式筹集。为了不增加居民负担，哈市政府专题会议决定，江南主城区二次供水改造资金将全部由政府及供水企业担负。2016年改造的252个小区估算改造资金为2.9亿元，其中市财政出资90%，其余10%由哈尔滨供水集团出资。

　　需要改造的二次供水设施由供水企业组织实施改造，并负责改造之后的运营维护管理；现状运行完好、不需要改造的二次供水设施且具备接收条件的，根据自愿原则由业主或管理单位将其委托给供水企业进行运营维护管理。

　　二、背景概述以及哈尔滨市二次供水工作中的问题与应对

　　随着我国社会经济发展的进步，人们生活水平的提高，城市居民的居住环境得到很大的改善。然而，城市中的建筑鳞次栉比，与这些林立高楼相配套的某些城市基础设施建设却相对滞后，尤其是城市自来水系统，严重制约着城市居民生活品质的提升。

　　随着楼房数量的增多和楼层数量的增高，导致集中式供水日渐增多，原有城市自来水系统很难满足上述供水需求，产生了水质的二次污染问题。集中式供水系统防护不当，会导致下列严重后果：

　　首先，供水系统所使用的设备会发生腐蚀，影响设备使用寿命；

　　其次，腐蚀产物会引起水中有害溶解物超标，使水质卫生指标不合格；

　　最后，腐蚀产物及其粘附物将成为病毒、细菌、真菌、藻类和原生动物等微生物的营养源，引起微生物裂殖繁衍，对用户安全饮用造成威胁。

　　鉴于上述问题的严重性，国家相关部门高度重视，对集中式供水系统所形成的二次污染治理越来越规范化、常态化。从2003年开始，我国着力改造城市供水管网，涉及400多个城市，先期投资300亿元。同时，各个城市均成立了供水管网改造工作小组，确保此项工作的顺利实施。

　　为解决日益突出的二次供水管理问题，哈尔滨供排水集团于2004年11月成立了专门的二次供水管理单位，即哈尔滨供排水集团二次供水办公室（二次供水公司）负责开展对城区二次供水进行改造、接收、运行、维护和管理工作。开展了政策探讨、接管改造和基础建设工作。哈尔滨市本轮二次供水改造前二次供水存在的主要问题及应对问题的相关工作情况：

　　1、管理混乱，不到位。哈尔滨市有二次供水用户90余万户，需二次加压供水用户已达80余万户。多年来，由于无行政主管部门和专业管理部门，无规划约束，无序建设发展，城市单体调压泵站遍布城区各处。现有二次供水设施2700余台套，调压水箱3000余个，居民用户计量水表92万块，入户管线1350余公里。二次供水设施的管护工作由物业供热集团、房产住宅局和自管产权单位等多家多部门分别承担。管理状况各不相同，参差不齐，导致二次供水管理混乱，间断供水，水质污染，维修维护不到位等情况时有发生。

　　2、运营艰难，民怨大。由于二次供水大多系物业公司及产权单位管理，无专业管理人员，加之，二次供水设施（加压运行，维修维护）无资金专门保障，部分物业公司为降低运营成本，将应全天候不间断供水改为每天三次定时供水，部分二次供水泵房与供暖（锅炉房）共同一体，冬季供暖灰尘较大，地下水箱（水库）不按期清洗，水质污染较为严重，加之旧楼房较多，二次供水管线及入户（室内）管线锈蚀严重，跑、冒漏水现象尤为突出，维修无资金得不到及时处理，用户室内管时常被淹等情况经常发生，媒体报道不断，两会提案不断，群众上访不断，百姓怨声载道，急于解决。

　　3、产权不明，维护难。原有二次供水设施的产权不明，无人管理问题突出。新建的二次供水设施是业主共有，但是根据国务院165号令明文规定，业主不再负责。城市二次供水设施统一由供水企业专业管理已成定局，但是水价结构又没有包括二次供水设施维护费用，这将严重影响二次供水设施的更新和维护。

　　哈尔滨供排水集团二次供水公司组建后，对全国十余城市同行业进行沟通，学习，借鉴，配合市建委草拟了哈尔滨《城市二次供水管理暂行办法》《哈尔滨市二次供水改造实施意见》《哈尔滨市二次供水工程质量监督管理办法》等相关法规、文件。配合市国资委制定了《二次供水运行成本测算标准》，《二次供水设施维修、改造费用测算标准》、《二次供水工程技术标准》等文件，为城区二次供水全面改造接管工作奠定了基础。

　　三、一些城市实施二次供水工作中出现的问题

在多个城市调研发现，一些用水单位二次供水设施存在设备老化、不能定期清洗的现象，水质合格的自来水在经过这一环节后，被污染的机率大大增加。由于供水管道分段管理、居民物权意识弱、监管乏力等原因，作为供水最后一公里的二次供水屡屡陷入物业公司喊冤、供水企业叫屈、群众不便的困境。

　　二次供水是上世纪九十年代房改遗留下来的问题，原来是房管局、单位管理，房改后交给业主。目前大部分小区二次供水设施由开发商建设，物业公司管理；小部分由单位、房管所或业主自管；一些没有物业公司的老旧小区没人管，带来诸多矛盾和问题。

　　建设和管护分离，二次供水设施良莠不齐。由于二次供水设施无明确的技术标准，不少开发商为了节约成本，就选用品质较差的管材、水箱等供水设备，在施工安装上也不规范，留下了很多先天性的隐患。

　　管理不专业维护水平低，水箱清洗消毒不及时。一些物业公司力量较弱，没有专业的管理人员，维修不及时、服务不到位；有的水箱竟然有死耗子，10多年不清洗消毒；有的小区住的人少，一箱水用很久；一些管理不规范的小区物业费收不起来，供水保障性更差。

　　供水分段管理容易推诿扯皮，引发矛盾纠纷。目前的供水模式多由供水公司一张总表对小区，与小区内部供水以自来水表为界分开管理。一旦出现问题，容易相互推诿、激发矛盾，屡屡陷入物业公司喊冤、供水企业叫屈、广大用户受害的困境。

　　水质监测水平较低，设施安全防护存隐患。有的二次供水水箱管理不严、锁都没上；有的水池水箱密封不严，异物容易掉入。此外，大多数小区没有安装水质监测监控装置，卫生防疫部门的监测频次较低，省会以外的城市一般没有国家规定的106项水质监测指标的全分析能力，存在安全隐患。

　　二次供水已经成为当前城市居民饮水最薄弱的环节，其根源首先是管理体制不顺，我国《物权法》界定二次供水设施的产权为全体业主共有，业主应承担其维护的职责，但目前国家没有出台与二次供水相关的管理办法。

　　供水企业既不拥有这些二次供水设施的产权，也没有得到授权去管理这些设备，只能保证水在进入小区时合格，而进入居民家前的最后一公里，一般由开发商、物业或房产所有者来负责。

　　然而，业主普遍缺乏管理意识和能力，一些随意废除设施、改变设施用途等行为，使得二次供水设施无法正常运转。加上我国物业管理行业良莠不齐，保障二次供水水质只能看物业能否凭良心做事。

　　其次，用户物权意识缺乏，不愿意承担物权服务费用。老百姓物权意识不强，不愿意出钱来维护自己的物权。发现二次供水影响水质就找政府、供水企业，政府又给供水企业施压，让企业在没有得到用户授权、没有获得用户服务费的情况下被动添加这类服务，将二次供水服务放在水价里又对没享受服务的居民不公平，从而陷入了死循环。

　　另外，二次供水还存在多头管理、监管乏力的问题。建设环节有标准，有二次供水技术规程；在日常监管环节，有专业清理消毒队伍，清理完之后有专业检测单位、防疫部门验收。

然而，业内人士反映，虽然二次供水有水务、住建、卫生等多个部门监管，但由于点多线长面广，监管力量有限，哪个部门都管不住，陷入管不好、不想管、最后没有人管的尴尬境地，成为长期困扰饮水安全的大难题。

　　四、对策和建议

　　1、建立健全二次供水工作的体制机制，提前建立二次供水管理、过程控制、监督的预警和预案机制，理顺投入监管机制，设立公开的信息平台。相关部门应该加快制定相应的法律规章，为二次供水管理提供法律依据。城市应该明确二次供水设施建设、改造、管理的责任主体和资金渠道。新建楼房的二次供水设施建设应该采用建管合一的模式，最好是设计、施工和后期营运维护都由水务集团负责，应该要做到统一设计、统一建设、统一管理、统一维护、统一收费。

　　二次供水设施管理模式的发展，将以政策、办法、规范标准等为指导性依据，须在现状基础之上补充完善相关文件，为二次供水设施规范化、统一化管理提供政策支撑。其中应该包括：（1）二次供水设施移交管理办法、二次供水设施接收评估标准、设施维护管理实施细则、运行维护单位考核方法及奖惩措施；（2）二次供水设施准入及退出机制；（3）核算二次供水设施运行费用成本，并推出设施管理取费标准及政府补贴标准等。

　　2、从管理模式上，建议以城市二次供水设施建设管理现状为基础，解决实际问题、保障安全供水为原则，采用多种模式相互结合的方式；同时将新建和已经建设运行的设施分开考虑。新建二次供水设施建议采用供水企业统一建管的模式为目标，由本市集中供水企业作为本市新建二次供水设施运行管理第一责任人，全面负责二次供水设施设计、建设、维护管理以及大修更新等具体工作。已建二次供水设施采用供水企业统一管理、物业管理公司或用水单位自行管理和政府接收管理等3种模式并行的方式，供水企业以自愿为原则，对符合建设规范、运行状态良好的设施进行接收和统一管理维护；同时政府牵头着力解决管理维护单位不明晰、不符合建设及运行条件的设施进行改造。将用水单位、物业单位、运维单位、监管单位等用水、管水主体单位的各个工作环节协调运行，保障居民的饮水安全。

　　3、技术保障是重要的建设力量，依据黑龙江省生活饮用水卫生监督管理规定黑龙江省人民政府令第17号（2013年修正本）第十条二次供水应当符合下列卫生要求：（一）新建二次供水设施应当设在建筑物正负零标高以上。贮水池、低位水箱及供水设施不得设在地下室或半地下室内。供水设施周围15米内不得有污水井、化粪池及其他污染源的存在。给水管线卫生要求按《建筑给水排水设计规范》、《室外给水设计规范》执行；二）现有的二次供水设施不符合卫生要求的，应当限期改造，短期内不能改造的应当加强卫生管理，加大监督监测力度，并适当增加监测频次；（三）二次供水水箱应当设在单独房间内，不得与非生活饮用水相连接；水箱溢流管、排污管与排水管应当断离相联，不得直接相连。使用气压罐、上水泵等设施，补气或气压罐在进气孔处应当安装自动空气净化装置；（四）二次供水水箱不得利用建筑物的本体结构作为水箱池壁，在建筑物内的水箱，顶部距屋顶的距离应当大于0．8米，水箱上方不得有排水管线通过，水箱底部距地面应当大于0．2米，水箱四壁与房屋墙壁距离应当大于0．7米；（五）水箱、水池等贮水容器和供水设施的材质和内壁涂料应当无毒无害。内壁涂料应当使用省级以上卫生行政部门审批的产品，并严格按审批通过的工艺、配方施工；生活给水管管径小于或等于150mm时，应采用镀锌钢管；管径大于150mm时，可采用给水铸铁管；（六）二次供水的产权单位应当保证设施及设备完好，建立健全清洗消毒制度。二次供水设施每年应当清洗一至二次。消毒清洗后，应当经县级以上卫生监督检验机构水质检验合格。

　　在城镇二次供水的工作过程中，除了体制机制和完善的管理外，科技的力量是极大的支撑，城镇二次供水的具体工作，是有相关的技术标准的。以上海市城市二次供水为例。出台了《上海市居民住宅二次供水设施改造工程技术标准》，明确了贮水池、水箱、管道、阀门、加压设备、泵房、设备保护、消毒设施、计量水表等的技术参数和相关指标。全方位、多层次、广部件的在施工、工艺、材料、工程建设等诸多方面保证城镇居民的饮水安全。

　　综上所述，城镇二次供水工作首先应从立法等角度进一步确立、支撑，最终全面实现从源头到龙头的专业化管理体系，进一步消除中间环节存在的各种隐患，确保居民用水安全。做好城镇二次供水工作，把保障民生落在实处，切实保障城镇居民的饮水安全，提高居民的饮水品质，提升民众的辛福感。