关于推进哈尔滨市科学民主立法的思考

　　市政协委员、黑龙江大学法学院教授董惠江

　　立良善之法，根本途径在于科学立法、民主立法。哈尔滨作为拥有立法权的省会级城市，目前已制定颁布了200多部地方性法规和政府规章，但事后从实施情况来看，有些法规和规章离良善之法仍然存在距离。

　　科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律自身的规律。这方面的主要问题是：首先,有些立法没有体现哈尔滨的经济发展水平和市情实际。哈尔滨经济发展水平相对比较落后，立法不能脱离这个实际。比如笔者在参加哈尔滨市就业情况调研时发现，《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》规定的环保标准过高，居民区内的餐饮等行业会因严格执行这个条例而不能存在。这将导致就业等一系列社会问题发生。其次，有些立法没有尊重和体现法规和规章所调整的社会关系的客观规律。比如《哈尔滨市养犬管理条例》一出台，就招致了众多的非议之声，因为这部条例没有充分考虑宠物犬需要溜养等客观需求，过分强调市政管理的需要和非养犬者的利益，使这部条例在利益调整上出现比较严重的失衡。第三，有些立法没有体现法规和规章自身应有的内在规律以及应有的逻辑、文字要求。比如，2005年的《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》第二十一条规定：居民居住区内二十二时至次日六时，下列活动应当停止使用音响或者产生噪声的设备：（一）文化娱乐场所、饮食服务业的经营活动；（二）房屋装修，使用音响、乐器或者其他室内娱乐活动；（三）露天娱乐活动；（四）工程施工（抢险、抢修或者因工艺上的特殊要求必须连续施工作业的除外）。同样是针对这四种行为，2012年该条例修改后的第十八条主文改为“在居民居住区内22时至次日6时，下列活动不得产生环境噪声，干扰他人生活”。这里的改变一是对这四种行为原规定“应当停止”，现改为“不得”，后者禁止的意味更明确，与责任部分的处罚具有更强的对应性；二是原规定进行这四种行为时，任何使用音响和产生噪音的设备都不被允许，现改为这些活动“不得产生环境噪声，干扰他人生活”。原规定显然是错误的，因为该条例要禁止的只是在居民休息期间那些干扰他人生活的的噪音，而不包括未达到产生噪音程度的此类行为。此次修改使得该条款回归了法律自身的逻辑。当然，尊重法律自身的规律也还包括遵循立法程序，注重立法技术等立法工作规律。比如，从立法程序上地方科学立法还应把握好政府和人大的关系，即要充分发挥好人大在立法活动中的主导作用，政府不得越权。

　　民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。首先，立法过程中，应更广泛采取座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、媒体讨论、信访等形式。《哈尔滨市养犬管理条例》本来走的是民主立法中专家立法的路子。其次，完善立法听证制度。（1）明确立法听证的范围，什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。（2）规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等，减少听证事项、范围和适用程序确定的随意性。（3）确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。第三，民主立法方式方法应尽快制度化。引入第三方立法或论证、听证，就会避免那些为罚款而设的规定存在或较少存在。

　　总之，加强哈尔滨市科学民主立法，是全面推进法治哈尔滨建设的基础。张德江同志曾指出：当前，人民群众对立法的期盼，是法律管不管用、能不能解决实际问题。要达到这一基本目标离不开立法的科学民主化，也只有真正实现科学民主立法，才能尽量杜绝和减少那些歪法、恶法，实现法治哈尔滨的理想。