一、背景
2014年9月23日，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）(以下简称“国发43号文”)，文件提出加快建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府依法适度举债权限，明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
平台公司的政府融资使命已经完结，下一步平台公司将何去何从？是摆在政府面前急需解决的问题。
二、现状
哈尔滨市现有市属政府融资平台包括哈投集团、城投集团、水投集团、市政集团、交通集团、住房集团、文旅集团、哈西开发公司、松花江避暑城建设公司、经开区的合力公司、高新区的高新开发公司
随着各平台公司连续几年的高强度融资，几家市属平台公司的负债额逐年升高。截至2014年6月30日，城投集团负债总额为678.59亿元，水投集团负债总额为196.48亿元，经开区的合力公司负债总额为102.37亿元，高新区的高新开发公司负责总额为70.17亿元，仅四家平台公司债务总额为1047.61亿元。同时，各家平台公司从2014年陆续进入还款期，偿债压力增大，偿债风险逐渐显现。
而各平台公司的经营业务发展缓慢，未形成支撑平台的主营业务。例如市属的城投集团、水投集团，除少部分经营性收入外，大部分现金流来源于财政补贴和代理开发土地的出让金返还。近期土地出让市场持续低迷，造成了平台公司的现金流入很不稳定，而平台公司的债务则需要长期稳定的现金流，二者的矛盾极有可能导致平台公司资金链的断裂，最终引发政府债务风险。
三、建议
（一）妥善处理存量债务是平台公司转型的基础
2014年10月，财政部颁发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），开始全面清理甄别地方政府债务，该办法将根据平台公司承贷的政府项目是否具有收益以及偿债来源来甄别，分为一般债务，专项债务，部分专项债务以及非政府性债务。
2015年1月5日，上述政府性债务已经省里上报到财政部，现正由国家审计署进行审计甄别。国发43号文明确提出，可以通过发行地方政府债券的方式解决存量债务。但是，在地方政府债券发行工作尚未启动的情况下，现已剥离了平台公司的政府融资职能，因此对于绝大多数依靠“借新还旧”维持资金链的平台公司而言，面临着资金链断裂的巨大风险。尤其需要指出的是，由于我市平台公司之间存在广泛的互保现象，一旦一家公司资金链断裂，就有可能产生严重的连锁反应，形成区域性债务风险。因此，市政府应高度重视过度时期平台公司的偿债情况，不仅要搞清底数，更要有预案，避免地方政府债务风险的出现。
(二)平台公司转型应解决的三大问题
1、必须克服“前路渺茫”的悲观心理，坚定转型发展信心。从制度设置的角度看，新《预算法》打开了地方政府发债的“前门”，堵住了地方政府融资的“暗道”，今后地方政府举债将更加规范、更加透明。可是，有些人却背上了地方政府融资平台发展“前路渺茫”的思想包袱，直接否认地方政府融资平台未来的存在价值，悲观地认为融资平台应该消失或将很快消失。然而，我们应该看到：一方面今后地方政府举债审批难度将加大。可以预见，未来为准公益项目申请地方政府债券发行的条件将可能非常苛刻，其被批准的准公益性地方债项目数量将逐渐减少，远不如现在我国融资平台承建的准公益性项目多；另一方面，今后地方政府债券发行额度将很难满足需求。假设未来我们参照美国的每年发行额度占GDP的1.5%～3%的标准，那么地方政府债券发行额度仅为8500亿～1.7万亿元，远不如地方政府融资平台当前债务总额度的1/10。可见，通过省级以上政府发行债券解决地方政府公共建设投资资金不足的难度还很大，地方政府融资平台仍有存在空间和发展价值，短时间难以消失；在较长时间内，它将以“过渡形态”或者“转型形态”存在。因此，地方政府融资平台转型发展，必须甩开“前路渺茫”的悲观心理，以时间换空间，坚定转型发展的信心。
2、必须克服“政府主导”的依赖心理，明确转型发展方向。长期以来，政府融资平台形成了“受命于政府、竞争实力政府给，服务于政府、项目开发政府送，依附于政府、发展方向政府定”的“政府主导”依赖心理。应当看到，地方政府在地方政府融资平台的成立、运作、融资、投资等环节都扮演着“皮影戏艺人”的角色。然而，在国家深化财税体制改革的大背景下，中央明确要求要剥离地方融资平台的政府融资功能。因此，地方政府融资平台转型发展必须克服“政府主导”的依赖心理，重新定好位，明确转型发展的方向。按照业务的不同属性，当前地方政府融资平台转型发展有三种方向：对于承担的商业盈利性业务，将其债务与经营打包，改制为国企或按市场机制转让给非国有企业，使其转型成为市场经济条件下的自由竞争主体；对于承担一定收益的公益性事业业务，可与社会资本成立混合所有制企业或进行特许经营合作（即PPP模式），实现向融资平台公司的转型；对于没有收益的公益性事业，将其从融资平台中剥离，所属债务由地方政府承担，纳入政府预算管理，通过政府的一般预算或专项预算项目进行偿还。
3、必须克服“盲目乐观”的侥幸心理，规避转型发展风险。我们还应看到，地方政府融资平台转型发展中存在着债务违约、发展放缓等风险。因此，地方政府融资平台转型发展必须克服“盲目乐观”论的侥幸心理，谨防地方政府融资平台转型发展中存在的各种可能风险。地方政府融资平台转型发展过程中必须规避上述两个风险：一是要规避因融资平台转型引发的债务违约风险。要认真厘清地方政府融资平台中的各种项目往来情况，甄别各种债务的性质与用途，划分各种债务的权利与义务，妥善处理好各种债务关系；要在甄别债务权责的基础上，科学谋划、统筹安排一批一般债券和专项债券的发行工作。二是要规避因融资能力下降引发的经济发展快速放缓的风险。要认真研究在建项目、续建项目的后续资金保障措施，保障项目的顺利进行，避免出现烂尾工程；要创新项目开发建设模式，加快推进PPP、BOT（建设—经营—转让模式）、TOT模式（移交—经营—移交模式）在新建项目中的应用和推广，卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本，发挥各自优势。
总之，地方政府融资平台转型发展是必然的，一定要科学谋划、统筹安排，因地制宜、分类实施，在坚定转型发展信心的基础上，认真审视和厘清转型发展方向，合理规避和防范转型发展风险，探索出一条地方政府融资平台转型发展之路，一条地方政府财税体制深化改革之路。
（三）各平台公司根据自身实际进行多模式转型
财政部的《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）明确提出了平台公司的处理办法，即“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。以重庆市为例，市长黄奇帆曾经向媒体表示，“八大投”有三条出路：一是完成了某个领域的投资建设任务，就要历史性地退出舞台，或关闭或转业，成为实体产业。二是转化为混合所有制，一旦混合，投融资平台便转身为市场化企业，如重庆高速公路发展有限公司。三是转型升级为投资公司，如重庆地产集团。
我市的平台公司应根据自身实际进行多模式转型。以城投集团为例的综合性政府平台公司，可借鉴上海城投、天津城投的相关经验；以水投集团为例的行业性政府平台公司，应借鉴重庆水务、南京交投的相关经验；以哈西开发公司、经开区的合力公司为例的区域性开发公司，应借鉴天津泰达、苏州高新的相关经验。
（四）鼓励各平台公司打造资本运营的平台
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”，同时，从近期各地的国企改革来看，纷纷通过组建国有投资公司或投资基金，来推进国企改革和产业升级。因此，平台公司在转型过程中也可打造隶属自己的资本运营平台，来为公司寻找产业投资机会，同时进行收购、兼并、重组、以及金融投资业务，让它成为推进平台转型的“一双手”。
（五）建议国资部门将此次国企改革与我市平台公司转型工作相结合来推进，以不断提升我市国资实力。
